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Dix-huit dates qui ont décidé de la Métropole du Grand Paris

Article 1/22 du Dossier | Création de la Métropole du Grand Paris

CHRONOLOGIE. À l’orée du 21e siècle, l’idée de constituer une communauté urbaine à Paris faisait lever une armée de boucliers. Quinze ans plus tard c’est chose faite. Un temps long pour d’abord préparer les esprits, puis penser et promouvoir des pistes de gouvernance et enfin concrétiser une nouvelle architecture institutionnelle. La Métropole du Grand Paris verra le jour le 1er janvier 2016.

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ACTE I : La méthode des petits pas pour venir à bout du tabou

5 décembre 2001

Bertrand Delanoë est maire de Paris depuis quelques mois. Il a nommé un adjoint, en charge des Relations avec les Collectivités Territoriales d’Île-de-France : Pierre Mansat. Ce 5 décembre, il invite 400 acteurs de la vie publique francilienne à participer à un séminaire inédit à la Maison de la RATP. Titre : « Paris et les collectivités territoriales du cœur de l’Île-de-France : quelles formes de coopération ? »

En introduction, Pierre Mansat prévient : « Je tiens à réaffirmer qu’il ne faut soupçonner derrière cette intiative aucun sous-entendu, aucune visée institutionnelle de la part du Maire de Paris, aucun fantasme refoulé du “Grand Paris“. » Et ce, même si, dans son livre-programme de 1999, Pour l’honneur de Paris, Bertrand Delanoë avait plaidé pour la création d’une communauté urbaine dépassant l’échelle parisienne. Non, les formes de coopération qu’interroge l’intitulé du séminaire sont plutôt à chercher autour de projets concrets bornés par de grands enjeux : logement, mobilités, développement économique… Bertrand Delanoë est un pragmatique et Pierre Mansat a adopté la méthode des petits pas. : d’abord réconcilier Paris et sa proche banlieue. Les collectivités concernées par ce rapprochement font en effet partie des trois départements de petite couronne.

7 juillet 2006

Depuis cinq ans, la Ville de Paris a noué des conventions avec 29 communes voisines, portant principalement sur des questions d’aménagement urbain. Mais elle a aussi œuvré, par l’intermédiaire de Pierre Mansat, à la construction d’une « nouvelle scène politique ». Ce 7 juillet, s’installe la première Conférence métropolitaine de l’agglomération parisienne, une idée que Pierre Mansat est allée pêcher du côté de Nantes.

Réunissant une cinquantaine d’élus (Région, Départements, intercommunalités et communes), principalement de gauche, mais conviés par le maire UDF de Vanves, Bernard Gauducheau, ce cénacle se veut un « lieu de dialogue souple et non institutionnel », selon les mots de Pierre Mansat. Aucun pouvoir décisionnel ne lui est d’ailleurs transmis, mais les esprits s’échauffent déjà à l’idée que cette Conférence ne fasse tâche d’huile pour aboutir à une vaste intercommunalité métropolitaine. Réélu président du Conseil régional en 2004, Jean-Paul Huchon, inquiet, aurait préféré une « Conférence à l’échelle régionale ». Maire PC de Saint-Ouen, Jacqueline Rouillon le dit clairement : « On ne veut pas de superstructure », tandis que son collègue de Pantin, Bertrand Kern (PS) accepte de l’envisager pour « dans vingt ou plus ». Mais des voix divergent. À droite, le président du groupe UMP au Conseil de Paris, Claude Goasguen, plaide pour un « Grand Paris » ; à gauche, Manuel Valls, maire PS d’Evry, souhaite la création d’une « communauté urbaine » englobant Paris et sa petite couronne. Absente volontairement du débat, la question de la gouvernance est dans tous les esprits.

26 juin 2007

Venu pour inaugurer le Satellite n°3 de l’aéroport de Roissy, le fraîchement élu Président de la République Nicolas Sarkozy prononce un véritable discours-programme pour l’avenir de l’Île-de-France, marquant le retour de l’État dans les affaires franciliennes. Il y est question d’infrastructures, d’urbanisme, d’attractivité, mais aussi…

« Il faut enfin l’organisation des pouvoirs. Paris est la seule agglomération de France à ne pas avoir de communauté urbaine. Alors qu’elle est la plus grande et la plus stratégique des régions, l’intercommunalité y crée des périmètres sans substance réelle. Quant aux départements, qui peut comparer le rôle d’un département de petite couronne et celui d’un département rural, mais ils ont les mêmes pouvoirs, la même fiscalité, la même structure ? »

Les réactions pleuvent. Jean-Paul Huchon y voit le « retour des vieilles lunes gaullistes ». Manuel Valls s’en réjouit plutôt : « J’ai déjà fait des propositions détaillées en faveur de la constitution d’une communauté urbaine autour de Paris qui pourrait s’étendre jusqu’au cercle tracé par les villes nouvelles et disposant de compétences étendues en matière de gestion des services collectifs et de développement urbain. » Quant à Bertrand Delanoë, il écrit dans un communiqué : « La municipalité parisienne est disponible pour participer à une telle réflexion qui devra bien entendu associer l’ensemble des collectivités de l’agglomération. En effet, aucune réforme institutionnelle portant sur l’organisation de l’agglomération parisienne ne saurait être envisagée autrement qu’en concertation permanente avec les élus eux-mêmes. »

5 décembre 2007

Six ans jour pour jour après le séminaire de la Maison de la RATP et un peu plus d’un an après sa création, la Conférence métropolitaine se réunit à Vincennes. Une quarantaine d’élus locaux sont venus plancher sur la gouvernance métropolitaine. Leur déclaration commune, passée inaperçue, sonne pourtant comme l’aveu d’une nécessaire évolution institutionnelle :

« Nous sommes convaincus que les questions du logement, de l’attractivité économique à l’échelle internationale et du développement durable de notre territoire, ne pourront en effet se régler à la seule échelle des communes ou des départements pris séparément. Il faut aujourd’hui développer des réponses à l’échelle métropolitaine, dans le cadre d’un projet politique et pas seulement de coopérations techniques (…)
La question de l’organisation territoriale de l’agglomération parisienne est donc bien aujourd’hui posée. L’existence même, à l’initiative des maires de la zone dense, depuis juillet 2006, de notre Conférence métropolitaine en a ouvert le chemin. Aujourd’hui la réflexion sur cette dimension est devenue incontournable, ce qui était impensable il y a quelques années. Nous partageons tous la conviction que ce chantier doit être maintenant ouvert sans tabou ni a priori. »

ACTE II : Une gouvernance, mais quelle gouvernance ?

Mars 2008

Le chantier institutionnel n’est plus tabou, mais il reste un chantier. En mars 2008, le Conseil régional livre les conclusions d’une commission d’étude dans le rapport Planchou baptisé « Scenarii pour la métropole Paris – Île-de-France de demain ». Prenant en compte des « attentes de gouvernance », elle propose de doter la Conférence métropolitaine « d’un véritable statut et de moyens techniques et financiers. Plusieurs options sont envisageables parmi lesquelles la création d’un syndicat mixte d’études et de programmation. » Une solution particulièrement légère censée ne pas faire d’ombre à la Région.

Deux semaines avant la publication de ce rapport, Nicolas Sarkozy a nommé Christian Blanc à la tête du Secrétariat d’État pour le développement de la région capitale. Le nouveau « ministre du Grand Paris » doit produire une loi censée redonner attractivité à un territoire en chute de vitesse. Ce qui, dans la lettre de mission du Président de la République implique aussi « l’invention d’un nouveau mode de gouvernance ».

Avril 2008

Tandis que le Conseil Régional réduit à peau de chagrin la gouvernance métropolitaine et que le gouvernement donne des orientations, l’Observatoire de la décentralisation du Sénat vient jeter un pavé dans la mare en présentant un rapport soumis par Philippe Dallier, sénateur UMP de Seine-Saint-Denis et maire des Pavillons-sous-bois (93). Ses 30 propositions organisent un Grand Paris intégré. Suppression des quatre départements de Paris et petite couronne, élection au suffrage universel d’un Président du Grand Paris, suppression des EPCI à fiscalité propres dans son périmètre, etc. Bref, 1 entité métropolitaine = 1 institution métropolitaine.

Autant dire que ce rapport fait grincer des dents. Président du Conseil général du Val-de-Marne, Christian Favier (PC) le juge « tout simplement ubuesque » ; Jean-Paul Huchon le voit « comme une manœuvre politique : c’est pour la droite une manière d’empoisonner la région et la ville de Paris qu’elle n’a pas pu conquérir » ; quant à l’UMP Roger Karoutchi qui candidate dans son camp pour se présenter aux élections régionales de 2010, il trouve « l’idée séduisante à priori… mais elle apporterait plus de problèmes de que de solutions. »

Le rapport Dallier offre le mérite de mieux tracer des lignes de fracture sur deux points :

1/ Il vient conforter ce que l’on commence à entrevoir : sur le sujet d’une gouvernance métropolitaine, les divisions ne suivent pas les clivages droite-gauche mais les intérêts divergents entre acteurs locaux et représentation nationale ;
2 / Il fait clairement apparaître une opposition entre les partisans d’une métropole intégrée et ceux d’une métropole fédérée.

Les conclusions de ce rapport seront reprises peu ou prou, un an plus tard, par le comité Balladur auquel Nicolas Sarkozy avait commandé un rapport sur la réforme territoriale.

Assises de la Métropole

Assises de la Métropole, juin 2008.

10 juin 2009

En juin 2008, s’étaient tenues les Assises de la métropole annonçant la création d’un syndicat mixte d’études baptisé Paris Métropole. C’est chose faite ce 10 juin. Non décisionnaire, bâti sur le principe « une collectivité = une voix », Paris Métropole aura pour objet de réfléchir sur tous les projets de dimension métropolitaine : développement économique, logement, mobilités, solidarité financière, mais aussi sur l’évolution de la gouvernance du cœur de la métropole. Paris Métropole réunit pour l’heure 120 collectivités, principalement de gauche. Le maire de Cachan, Jean-Yves Le Bouillonec (PS) en est le premier président. Il adoptera ensuite une présidence tournante annuelle, balançant une fois à gauche une fois à droite.

En novembre de la même année, Patrick Devedjian, président UMP du Conseil général des Hauts-de-Seine, annonce la création d’une structure concurrente, nommée Île-de-France Métropole, et censée réunir les élus de de droite.

3 juin 2010

La loi relative au Grand Paris concoctée par Christian Blanc est adoptée. Elle prévoit la construction d’un nouveau métro, le Grand Paris (qui deviendra Grand Paris Express en 2011), administrée par un nouvel établissement public, la Société du Grand Paris, des dispositions relatives au logement, ainsi que la création de contrats de développement territorial (CDT). Mais elle laisse de côté la question de la gouvernance, remise à une date ultérieure. Tout juste adoube-t-elle Paris Métropole comme nouvelle instance de consultation lors de l’élaboration des CDT.

Cette décision oblige cependant Patrick Devedjian à revoir ses positions. Le 18 juin, il annonce qu’il laissera les élus de droite adhérer s’ils le souhaitent au syndicat et délaisse de fait Île-de-France Métropole.

15 Mai 2012

Durant près de deux ans, la question de la gouvernance métropolitaine aura été désertée par l’État : Christian Blanc a démissionné du gouvernement pour avoir oublier le prix du cigare, les élections présidentielles ont monopolisé les ardeurs et le Grand Paris s’est forgé un avenir autour d’un métro. Mais, en parallèle, l’élaboration des CDT donne lieu à une nouvelle construction intercommunale dont les collectivités sont partie prenante. Tant et si bien que se forge, dans les esprits, l’idée d’un Grand Paris fédérateur et polycentrique qui a l’assentiment de la majorité des élus de Paris Métropole.

C’est d’ailleurs sur eux que compte le nouveau Président de la République, François Hollande, pour bâtir le « Grand Paris des élus », dans le cadre de la grande réforme institutionnelle qu’il prépare : l’Acte III de la décentralisation. Dans le traditionnel discours de l’Hôtel de Ville, le 15 mai, il annonce :

« Et je prends notamment devant vous, et devant les élus de cette agglomération, un engagement : celui de créer les conditions nécessaires à l’émergence d’une métropole parisienne capable d’affronter, à l’échelle pertinente, tous les défis qui se présentent à elle. Nous nous appuierons sur une structure qui existe, et qui a commencé de faire ses preuves : Paris Métropole, qui rassemble 200 collectivités, de toutes sensibilités politiques. Il nous faudra donner à cette fédération des bonnes volontés les moyens d’aller plus loin, avec l’énergie d’un État partenaire. »

20 juin 2012

Les élus de Paris Métropole n’ont pas vraiment attendu François Hollande pour plancher. Ce 20 juin, ils présentent à la presse leur Livre (ou)Vert « Pour une métropole durable : quelle gouvernance ? » Leur objectif est de présenter des pistes au débat public afin d’élaborer un Livre Blanc à destination du gouvernement. Ils y mentionnent notamment trois figures de gouvernance :

  • la métropole intégrée (proche de l’esprit du rapport Dallier) qui doit garantir l’unité de décision en réduisant le nombre de collectivités. Paris et la petite couronne en seraient le périmètre d’action ;
  • la métropole concertée qui s’appuie sur l’inter-territorialité et refuse toute structure unifiée. La culture métropolitaine y est celle du « faire ensemble », sans périmétre précis, mais à partir d’outils tels que des protocoles ou des agences.
  • La métropole articulée/confédérée, basée sur le polycentrisme et dotée d’un pilotage métropolitain partagé et coopératif. Sa forme insitutionnelle resterait à définir et son périmètre n’aurait pas de limites précises, tant cette approche par pôles doit permettre des articulations. Ceci étant, il nécessite des intercommunalités atteignant une certaine masse critique et une pertinence économique et sociale.

Hiver 2012

S’il a pu effectivement organiser des débats publics à l’automne et en tirer divers enseignements (réalité du polycentrisme, besoin d’un espace démocratique de débat, une métropole imaginée comme une coopérative de coopératives), Paris Métropole bloque devant le dernier obstacle. En effet, en décembre, ses représentants rencontrent Jean-Marc Ayrault. L’Acte III de la décentralisation sera bientôt présenté au législateur avec au programme le nouveau statut des métropoles de Paris, Lyon et Marseille. Le Premier ministre souhaiterait savoir, des diverses propositions inscrites au Livre (ou)Vert, quelle solution préconise le syndicat pour Paris ? Euh… Aucune… Paris Métropole n’a su se mettre d’accord. Son Livre Blanc est resté lettre morte.

ACTE III : La Métropole du Grand Paris articulée, désarticulée, réarticulée

10 Avril 2013

Ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu présente en première lecture au Sénat son projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM). Il lui a bien fallu tout de même composer une solution pour celle de Paris. Elle s’est appuyée sur les préconisations de plusieurs leaders de Paris Métropole en choisissant la « métropole articulée/confédérée ». Les articles 10, 11 et 12 de la loi portant sur la Métropole de Paris prévoient donc une sorte de coopérative d’intercommunalités. Soit « un établissement public qui regroupe la ville de Paris et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l’unité urbaine de Paris ». Autrement dit : Grand 1 / des intercommunalités doivent être constituées, réunissant au moins 300 000 habitants en petite couronne et 200 000 habitants en grande couronne. Et cet ensemble doit être créé au 1er janvier 2015 ; Grand 2 / le périmètre prévu compte 412 communes, 10,5 millions d’habitants, englobant entièrement Paris et la petite couronne et une partie de la grande couronne.

3 juin 2013

Ce jour-là, le Sénat n’y va pas avec le dos de la cuillère. Il supprime carrément les articles 10, 11 et 12 de la loi MAPTAM. Le Grand Paris est rayé de la carte. « J’ai comme une impression de solitude », commente Marylise Lebranchu.

Pour la circonstance, sénateurs UMP et communistes se sont alliés pour faire capoter le projet. Pour les uns, c’est trop : « rationnalisation autoritaire de la carte intercommunale », pour le sénateur communiste Christian Favier ; « mise à mort de l’autonomie communale », pour l’UMP Roger Karoutchi. Pour d’autres, pas assez : « aucun sens dans ces plaques de 200 000 habitants », selon Philippe Dallier qui veut une « métropole intégrée » ou rien.

23 juillet 2013

Dans son marathon législatif, la loi MAPTAM est parvenue début juillet à l’Assemblée nationale pour une première lecture. Mais c’est un gruyère. Le Grand Paris laisse une page blanche qu’une quarantaine de parlementaires socialistes se sont empressés de noircir. Emmenés par le député des Hauts-de-Seine, Alexis Bachelay, ils envoyaient au Premier ministre le 1er juillet une lettre ouverte réclamant « un sursaut métropolitain ». Et proposaient la création d’une métropole forte, intégrée, recouvrant Paris et sa petite couronne pour « répondre aux enjeux métropolitains et notamment à la question du logement. » Exit les intercommunalités existantes, elles sont remplacées par des conseils de territoires « destinés à gérer les compétences de proximité et les aspects opérationnels des politiques décidées par la métropole. » Le texte qu’ils ficellent prévoit même d’étudier la suppression des départements de petite couronne d’ici 2015. Leur Grand Paris est une vaste intercommunalité toute puissante de 6 millions d’habitants. Il est voté le 23 juillet. Parmi les signataires, le député PS Jean-Marie Le Guen se félicite d’un « putsch parlementaire ». « On supprime seize intercommunalités pour en faire une seule. J’ai quand même l’impression de simplifier », commente simplement Marylise Lebranchu.

27 janvier 2014

La loi MAPTAM est définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 27 janvier 2014. Elle instaure une Métropole du Grand Paris qui sera créée le 1er janvier 2016 et regroupant Paris, la Seine-Saint-Denis, les Hauts-de-Seine et le Val-de-Marne, soit 124 communes. À ce nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPIC) pourront aussi adhérer les communes limitrophes.

Mais le texte est si mal fichu qu’il nécessite la création d’une Mission de préfiguration. Celle-ci, copilotée par le Préfet d’Île-de-France et Paris Métropole, devra en moins deux ans, mettre sur pied une nouvelle machine institutionnelle : définir sa gouvernance, ses conditions juridiques et budgétaires, préciser les transferts de compétence et élaborer la carte des territoires d’au moins 300 000 habitants qui composeront la métropole. Bref, tout est à faire. Et ce ne sera pas simple puisque la grande majorité de Paris Métropole est hostile à la loi…

Au Conseil des élus de la Mission de préfiguration, 8 octobre 2014.

8 octobre 2014

Après avoir menacé de quitter une Mission de préfiguration qu’il n’avait pas encore intégré, Paris Métropole a finalement décidé d’en être le 1er juillet.

Un mois et demi auparavant, le 16 mai, il avait entamé un bras de fer avec le gouvernement, conditionnant sa participation à la Mission à une révision de l’article 12 de la loi MAPTAM, celui portant sur le Grand Paris. En obtenant cette révision, le syndicat offrait automatiquement une première mission à la Mission : soumettre une réécriture de la loi. Ce sera chose faite durant l’été au sein du nouveau Conseil des élus qui compose la Mission de préfiguration. Si bien que le 8 octobre, ce Conseil vote une proposition à destination du Premier ministre, Manuel Valls. Proposition qui bouleverse ontologiquement le fameux article 12. « Nous sommes allés un peu au-delà de ce que demandait le Premier ministre », avoue alors Daniel Guiraud, président PS de Paris Métropole. En apparence, pas de changement : périmètre et date de création de la Métropole sont maintenus. Mais les élus locaux ont vidé l’institution métropolitaine de ses moyens financiers et de ses compétences pour les transférer vers des territoires qui, dorénavant, ont un statut juridique défini.

Président de Plaine Commune, Patrick Braouezec (FG) résume alors : « Un : il y aura une Métropole au 1er janvier 2016. Deux : cette Métropole sera light. Trois : elle évoluera vers une version plus définie en 2018 ou 2020. » Tout s’est renversé. Comme le dit le chercheur au CNRS, Patrick Le Lidec, « on a déshabillé la métropole pour rhabiller les territoires. » Amer, Alexis Bachelay dénonce « une Métropole low cost ».

Reste à savoir si le Premier ministre donnera suite et comment pourrait être réalisée cette révision.

27 janvier 2015

Il se trouve que l’Acte III de la décentralisation se construit en plusieurs textes législatifs. À partir de janvier 2015, les sénateurs sont chargés d’examiner une nouvelle loi, dite loi NOTRe pour « nouvelle organisation territoriale de la République ». Tendant l’oreille aux élus locaux, le gouvernement décide d’amender la loi MAPTAM au sein d’un nouvel article inscrit dans la loi NOTRe. Celle-ci est votée en première lecture le 27 janvier 2015. La Métropole du Grand Paris est devenue un compromis institutionnel entre les maires, les parlementaires et le gouvernement. Mais elle est maintenue et satisfait peu ou prou les uns et les autres.

7 août 2015

Le rallye législatif de la loi NOTRe avait à nouveau fait halte au Sénat au printemps, qui avait décidé de reporter la création de la MGP au 1er janvier 2017, décision sur laquelle sont revenus ensuite les députés au début de l’été.

Finalement, le 7 août 2015, le Président de la République promulgue la loi. La Métropole du Grand Paris sera, à compter du 1er janvier 2016, un EPCI à fiscalité propre disposant d’un conseil métropolitain de 210 élus environ qui siègeront à Paris. Elle s’organisera à partir de 12 établissements publics territoriaux (EPT) d’au moins 300 000 habitants qui seront dotés des compétences des EPCI existants. Entre 2016 et 2020, cette architecture institutionnelle évoluera pour, à terme, redéfinir compétences et fiscalité.

Le 30 septembre, un décret fixait le périmètre officiel de la MGP autour de 131 communes : soient Paris, les 123 communes de petite couronne et 7 communes de grande couronne.

Suite du DossierMichel Cantal-Dupart : « La Métropole du Grand Paris est ridicule » >>

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