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Décentralisation et représentation

| 21/01/2014 | Aucun commentaire

OPINION. Le besoin permanent de décentralisation revient à faire régulièrement le procès de l’Etat, comme si chacune de nos étapes historiques de conquêtes des pouvoirs locaux sur le pouvoir central parisien n’avait servi à rien. L’Etat ne serait-il que cette « cellule souche », reproductrice à l’infini de son pouvoir tentaculaire, veillant jalousement à l’ordre, gardienne d’une doctrine de la foi au nom de l’unité, de l’égalité, de l’uniformité ?

Assemblée Nationale
L’histoire de la décentralisation, en remontant l’échelle du temps depuis 1791 nous révèle plutôt une recherche – parfois réussie, mais souvent un rendez-vous manqué – d’équilibre entre le besoin d’organisation, d’architecture structurée et dépendante et l’aspiration à de plus grandes libertés locales, ou de tolérance envers les diversités et les expériences locales.
Les lois du 10 août 1871(les conseils généraux) et 5 avril 1884 (l’organisation municipale) avaient donné au suffrage universel direct un pouvoir déterminant dans le choix des directions exécutives des pouvoirs locaux. Cependant, derrière l’organisation territoriale nouvelle, pointait le pouvoir politique, se confondant avec le pouvoir de l’Etat.
La notion d’ « œuvre d’utilité intercommunale » commencée en 1890 (loi du 27 mars 1890 sur les syndicats de communes) s’est poursuivie en 1959 (ordonnances du 5 janvier 1959 -syndicats et districts urbains) puis 1966 (les communautés urbaines créées par la loi du 31 décembre 1966) et a pris toute son ampleur, à partir de 1997, avec les EPCI et la loi Chevènement…jusqu’aux métropoles d’aujourd’hui.
L’allègement de la tutelle administrative apparaît dès 1959 dans deux ordonnances du 5 janvier 1959 (allègement du contrôle administratif sur les départements et simplifications de l’administration départementale, d’une part ; mesures de décentralisation et de simplification concernant l’administration communale, d’autre part).
La nécessité de nouvelles structures émerge dans les années 1970 : la création des agglomérations nouvelles (loi du 10 juillet 1970) concerne « des centres équilibrés grâce aux possibilités d’emploi et de logement ainsi qu’aux équipements publics et privés offerts » ; la loi du 16 juillet 1971 permet les fusions et regroupements de communes ; Les régions (non élues au suffrage universel) qui succèdent aux circonscriptions d’action régionales (décrets de mars 1964) sont créées et organisées par la loi du 5 juillet 1972.
L’administration libre par des conseils élus s’impose par la loi Defferre du 2 mars 1982 (droits et libertés des communes, des départements et des régions).

La Liberté …Voilà bien le thème central de l’appel à s’affranchir toujours des tutelles de l’Etat et en repousser ses abus

La représentation par élection se substitue progressivement à la représentation par désignation

Si les mesures « phares » de la loi Defferre demeurent l’élection des assemblées régionales au suffrage universel, la répartition des compétences ainsi que la répartition des ressources publiques faut-il rappeler que l’article 1er de la loi du 2 mars 1982 mentionne le mode d’élection des collectivités et le statut des élus au nombre des mesures que des lois particulières doivent mettre en œuvre pour répondre au nouveau principe de libre administration.
La loi de décentralisation, à cet effet, sera suivie de trois lois fondamentales : nouveau scrutin proportionnel majoritaire dans les communes de plus de 3 500 habitants, applicable dès 1983, élections des conseillers régionaux au scrutin proportionnel en 1986, première loi limitant le cumul des mandats en 1985.

Dès mai 1965, dans « Un nouvel Horizon », Gaston Defferre envisageait quatre axes d’ « un vaste mouvement de « décolonisation » :
– La démocratie dans l’administration : « une mutation est indispensable, qui fasse des administrations non plus les rouages de l’Etat centralisateur mais les animatrices, les conseils, les auxiliaires de l’action des citoyens dans tous les domaines ».
– La gestion des grandes agglomérations urbaines : « les affaires à régler sont de celles qui se dénouent beaucoup plus vite et beaucoup mieux lorsque l’autorité est assez proche de la population pour connaître ses besoins et lui proposer des choix. Tous ces éléments justifient un degré très poussé d’autonomie, c’est-à-dire une extension audacieuse des compétences et des moyens financiers…de nouvelles formes de coopération entre l’« administré » et le « pouvoir » deviendraient possibles »
– Les institutions régionales : « il est indispensable, cependant, qu’une unité territoriale suffisamment vaste, comme la région, soit armée d’organes capables d’opérer des arbitrages et d’effectuer des synthèses d’ordre politique…les partisans du progrès doivent accepter le cadre nouveau des régions et les perspectives qu’il offre à la planification, mais à condition d’exiger en même temps des assemblées régionales, élues à un scrutin équitable…il faudrait que la région, au lieu d’être un prétexte pour éluder le contrôle démocratique, soit une occasion de l’étendre en le modernisant »
– L’administration centrale : « Passer enfin à une administration fondée sur la prévision, la responsabilité et la confiance…aucune démocratisation du pouvoir ne peut se concevoir sans transformation progressive de l’administration…l’administration, contrairement à la plupart des organisations privées, est principalement une entreprise de relations humaines, dont l’efficacité dépend étroitement de la qualité de l’outil humain dont elle dispose. Il s’agit de rajeunir le vieil appareil d’Etat… »

L’échec du référendum du 27 avril 1969, relatif à la création des régions et à la rénovation du Sénat, n’aura pas atteint, pour autant, la prise de conscience des Français devant le fait régional. Il ressort d’un sondage IFOP de juillet 1970 que « de la commune, de la région et du département, seul ce dernier paraît condamné aux yeux des interviewés » ; « comme l’Etat, le « gouvernement » apparaît lointain, on souhaite un cadre intermédiaire, dans lequel on se sente directement concerné : le regroupement sous forme de Région ».
Le « Pouvoir régional » fut le thème de la campagne de Jean-Jacques Servan-Schreiber et du Mouvement réformateur, dès 1971 et à l’occasion des élections législatives de 1973, gagnant des sièges en Lorraine, Alsace, Bretagne, Normandie et Rhône-Alpes. Le parti radical valoisien renouait
ainsi avec ce que Georges Clemenceau dénonçait dans son célèbre discours du 4 novembre 1919 à Strasbourg : « …Nos régimes de toutes dénominations ne se sont que trop bien accommodés d’un état de choses qui facilitait l’obéissance universelle, en remplaçant les initiatives fécondes par les routines de la bureaucratie. La vie provinciale dépouillée de toutes ses attributions légitimes, le député s’est vu, en dépit de lui même, transformé en éternel solliciteur auprès de la providence terrestre de Paris. D’où le renversement des rôles au détriment des libertés publiques et des conditions mêmes d’un bon gouvernement. Et de suggérer : « La réforme que je suggère serait donc au profit du gouvernement, de l’administration et du Parlement lui-même. Les chambres s’allègeraient du travail revenant aux assemblées locales…Débarrassés des obstacles d’une « organisation » propre à tout empêcher, les Français qui, après tout, ont le droit de n’être pas de Paris, retrouveraient d’heureuses issues aux mouvements de la vie régionale, qui sont en tous pays la condition nécessaire de la liberté »

À ces différents échelons d’administration locale, la raison élective l’a emporté sur le mode délégataire ou de représentation indirecte.
À l’inverse des assemblées communales et de la représentation des cantons, élus au suffrage universel direct, l’organisation des régions a été conçue jusqu’en 1982 sur une matrice essentiellement à l’abri de l’opinion citoyenne :
– le projet « gaulliste » d’avril 1969, tout en affirmant dans l’article 1er que « les collectivités s’administrent librement par des conseils » proposait, pour les régions, la participation de droit des députés de la région, de conseillers régionaux territoriaux élus par leurs assemblées respectives des départements et des communes, et originalité… des conseillers socio-professionnels « désignés par les organismes représentatifs »,
– la loi du 5 juillet 1972 avait rétabli les sénateurs parmi les membres de droit, supprimé la représentation corporative socio-professionnelle et ventilé la représentation des conseils généraux et des communes, et ajouté une  représentation des agglomérations et des communautés urbaines.

À partir de1982, tous les territoires régions, départements et communes sont élus au suffrage universel direct. Il n’y a plus de représentation par désignation ou de membres de droit.
Un premier pas est d’ailleurs fait, à l’occasion des élections municipales de mars 2014, en direction des EPCI, puisque l’institution du « fléchage » sur les bulletins de vote va permettre l’expression citoyenne au regard de la composition de différents établissements intercommunaux.

Une représentation inflationniste, des échelons toujours plus nombreux, des consultations populaires à géométrie variable

La décentralisation n’a jamais été un facteur de réduction de territoires ; tout au contraire.
Aux quatre territoires pertinents (régions, départements, communes, EPCI) la loi du 16 décembre 2010 avait introduit la constitution des métropoles ; à la fin de l’année 2013, la nouvelle loi de « modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles » permet à Paris, Lyon, Marseille d’accéder à des statuts métropolitains distincts ; les agglomérations de Lille et Strasbourg entrent dans une métropolisation à vocation européenne ; neuf à dix très grands périmètres urbains de 400 000 habitants dont la métropole existante de Nice bénéficieront du statut de métropole..
Au cours de ces dernières années, les statuts des collectivités outre-mer ont évolué ; certains territoires ou pays d’outre-mer ont pu bénéficier d’un dispositif de reconnaissance de « lois de pays », des collectivités nouvelles se sont créées en se détachant d’anciens départements ; d’autres collectivités sont devenues départements ; des départements sont aussi, simultanément, régions.
En métropole, le récent référendum, en Alsace, a maintenu la région et ses deux départements !

– Le citoyen français est rattaché administrativement à quatre degrés minimum de territoire et pour ceux qui habiteront les métropoles, à cinq niveaux de décision…et de fiscalisation.
– Electoralement, le même citoyen est appelé trois autres fois aux urnes (présidentielles, législatives et « européennes ») dans des espaces de consultation encore différents (nation, circonscriptions, grandes régions).

Si l’on ajoute le Sénat et les futures métropoles, on obtient :
– Neuf degrés de représentation dont deux au niveau indirect, et un au niveau semi-direct.
– Six modalités de scrutins au suffrage universel direct ; un de type semi-direct, et trois de type indirect.
– Trois types de mandatures : une à cinq ans fixe, deux à cinq ans aléatoires, quatre à six ans fixes (dont une à renouvellement par moitié).

Ce n’est donc pas la représentation numérique qui manque en France mais de la lisibilité et de la simplification.
Force est de constater que depuis 1969 – à l’exception du récent référendum alsacien et d’un lointain projet pour la Corse – la décentralisation n’a fait l’objet d’aucune consultation populaire. Ces trois exemples suffiraient-ils à démontrer que nous restons plus disposés à rejeter qu’approuver ? Naturellement non ! Pour des raisons politiques différentes, ces textes ont été jetés au rebut. Fallait-il, pour les métropoles, envisager la consultation des électeurs des territoires concernés ? Belles campagnes électorales sans doute…mais combien risquées ! Néanmoins demeure un problème fondamental d’exercice de la « démocratie de proximité » dans notre République moderne…

Aménager ou décentraliser ?

La géographie humaine et physique de la France est telle que nos espaces, entre les grandes conurbations, villes moyennes, petites villes et ces 27 000 communes de moins de 1000 habitants, sont la source de deux conceptions différentes de l’aménagement du territoire : celle d’abord qui tend à un principe d’égalité ; la conception, ensuite, qui sait rapprocher les hommes.
– La première a toujours été privilégiée au nom du périmètre des chiffres, des statistiques, de la mise en équation des ressources et des dépenses, lorsqu’elle n’est pas également le fruit de la sociologie électorale et de ses perverses tendances partisanes ! Cette égalité, même par compensation, péréquation, subventions, ne dissipe pas pour autant les injustices.
– La seconde approche, plus difficile à réaliser, en appelle à un réel maillage économique et d’innovation, de confiance aux forces du travail et au potentiel culturel ; elle n’est pas un affrontement entre deux modes de vie ; elle doit laisser, seulement, se développer les métropoles de demain à l’échelle européenne, en privilégiant les réseaux, les mutualisations au service du développement, les câbles de la connaissance. Cet aménagement du territoire, est celui des géographes…pas celui des technostructures !

Faut-il voir d’ailleurs dans nos successives politiques d’aménagement du territoire, le seul côté « équipementier » des décisions politiques, pas nécessairement en adéquation avec les efforts de décentralisation.
Durant de nombreuses années, la seule réponse au besoin de décentralisation fut celle de la dimension des régions. Or passer à dix régions ou douze pour satisfaire des équilibres démographiques ne ferait que renforcer des administrations super-régionales  au service de l’Etat à moins de considérer la suppression des départements et envisager des administrations régionales spécifiques ne dépendant que des pouvoirs régionaux !
L’Etat doit se trouver les moyens d’enrichir la nation, matériellement et par les forces de l’Esprit. Le jacobinisme territorial a vécu. Mais la création de territoires nouveaux, bien que sources d’identités trop souvent politiques et pas nécessairement expressives – ou insuffisamment jusqu’alors – en termes de diversité de pouvoirs et de gouvernances, va-t-elle dans le bon sens ?
C’est donc en décentralisant vraiment, sans craintes de voir le retour des seigneurs et tout en conservant la puissance régalienne de l’Etat et ses compétences que la République renforcera ses symboles, ses devises, que la République persistera dans la voie de l’unité, c’est-à-dire, au service de l’Etat, l’intérêt général.

La décentralisation, modèle 2013, s’est inscrite dans un registre politique inédit. Contrairement à 1982, et aux autres lois qui ont suivi, ce sont des lois électorales ou de représentation politique qui ont été mises en débat simultanément ou qui ont précédé l’examen du texte sur les métropoles.
Ainsi :
. La loi modifiant la représentation départementale avec le scrutin binominal paritaire, applicable en 2015, consacre le maintien dans le paysage politique territorial des incontournables conseils généraux, alors même que depuis de nombreuses décennies, société politique et société civile s’interrogent sur le degré de pertinence de l’institution par rapport aux régions et l’opportunité des cantons au regard des communautés d’agglomération ou de communes.
. Le dispositif législatif  abaissant le seuil du scrutin proportionnel majoritaire à 1000 habitants au lieu de 3 500 donne à près de 10 000 communes, au lieu de 3000, un statut quasi politique, en renforçant par là même, et suivant le tout nouveau mode du fléchage, la coloration partisane des EPCI. S’éloigne également toute tentative de regroupement ou d’association de communes. L’initiative de regrouper deux cantons pour en faire un seul ne risque donc pas de voir le jour au niveau municipal.
Qu’aurait-il de fâcheux à ne plus avoir que 18 000 communes en France…lorsqu’il y en a déjà 20 000 au dessous de 500 habitants ?
. La timide réforme du mode de scrutin sénatorial a rétabli une juste proportion des représentativités des délégués sénatoriaux à compter de septembre 2017, en la rééquilibrant par rapport au  poids démographique des villes au détriment de celui des campagnes
. En plus du binominal, de l’extension de proportionnelle, du fléchage et des délégués sénatoriaux, s’ajoute la mise en place du non cumul des mandats…réforme aux multiples conséquences au plan des rapports entre le Parlement et les territoires, ceux entre l’Exécutif et le Législatif et de manière collatérale entre l’Exécutif et les territoires.

Réussir la décentralisation grâce au « non cumul des mandats »

Le non cumul d’un mandat parlementaire et d’un mandat exécutif local va pour la première fois en France bouleverser le paysage politique. Certes, le risque d’un Parlement plus représentatif des appareils, voire des technostructures, encore plus militant, « professionnel » de la politique et plus carriériste est réel. En revanche des gouvernances territoriales, certes politisées, mais avec des chefs d’exécutifs plus présents, moins exposés aux directives politiques nationales, plus gestionnaires et tournés vers les programmes de développement urbain, les réseaux de villes, les maillages progressifs dans des cadres plus élargis, représentent un atout considérable pour la libre administration des collectivités.

C’est aussi le moyen de changer le rapport entre le monde de l’entreprise et celui de la gestion locale. Si le partenariat public-privé n’est admis que du bout des lèvres actuellement pour « entente cordiale » manifeste avec un libéralisme rampant, il pourrait prendre, avec des garanties de représentation et de mode opératoire nouveau, dans l’intérêt général et le maintien du service public sur le plan local, une dimension économique plus forte, lisible, compréhensible de tous, admissible par tous les acteurs du territoire.

La loi sur le non cumul des mandats est sans doute la chance de réussir la décentralisation ou du moins l’orienter vers une nouvelle donne :
– un recentrage des savoirs faire, ceux des hommes des territoires, ceux de l’Etat.;
– une nouvelle donne également en terme de rapports de force entre des élus désormais à un seul visage et un Etat central trop habitué à avoir, depuis plus de 140 ans, en province, les mêmes interlocuteurs auxquels il doit faire face avec complaisance ou complicité, à Paris ;
– l’émergence enfin d’une prise de conscience, après avoir sanctuarisé naturellement l’exercice régalien de l’Etat dans les territoires, de nouveaux pouvoirs locaux voulus par les administrés et pas seulement par les « politiques ».

Simplification et avenir de la seconde chambre

Le temps viendra de revisiter le logiciel de représentation dans la République. Pour éviter le professionnalisme de la politique, pour que la société civile ne se sente pas isolée des pouvoirs de décision, pour éviter le risque d’une coexistence inaudible de deux classes politiques, l’une nationale, l’autre locale…il faudra passer par la simplification :
-la simplification de nos modes de désignation des représentants
– la simplification des échelons de décision
– vraisemblablement la simplification institutionnelle.

C’est le prix de l’efficacité mais c’est aussi le prix de la Démocratie. Trop de citoyens se détournent de leurs représentants ; certains -et de plus en plus nombreux – prétendent se passer de représentants…ce qui est encore plus inquiétant pour l’avenir de nos institutions…Ne vaudrait-il pas mieux, se rapprocher des citoyens, les écouter utilement hors les campagnes électorales, les rendre plus responsables sur des territoires moins nombreux mais plus pertinents, regrouper certaines consultations électorales…Les régions, faute d’avoir réduit le nombre des départements voici plus de soixante ans, pourraient représenter une base rationnelle de gouvernance décentralisée comme un périmètre de référence en matière de représentation politique (députés élus dans un cadre régional, voire de représentants de la seconde chambre…)

Faudra-t-il conserver dès lors une assemblée dont le corps électoral reposerait essentiellement sur des délégués issus de cinq types de collectivités au risque de voir se constituer une corporation d’anciens maires, anciens présidents de conseils généraux et régionaux, ou tout simplement d’hommes « d’appareils » recyclés ? La vigueur avec laquelle la seconde chambre a repoussé, au cours de l’une des navettes parlementaires, la constitution du « Haut conseil des territoires » dans le projet de décentralisation montre à quel point, elle se replie sur une ligne existentielle d’autodéfense. La question est de savoir où ces « Grands électeurs » et leurs représentants sont les plus utiles. A Paris pour légiférer de tout à charge et à décharge ou dans les régions pour y temporiser les éventuels excès du suffrage universel direct et pour y porter la voix indispensable des intérêts locaux et de l’action municipale ?
Déjà moins représentative que l’Assemblée nationale en ce qui concerne les mairies et les communautés d’agglomération, la seconde chambre n’est plus, depuis longtemps, le grand « Conseil des communes de France ». En revanche, elle « parle » au nom des conseils généraux…
Alors…supprimer, réformer ? Plus prudemment…adapter. Adapter à la réalité régionale en y comptant les délégués des communes ou regroupements de communes, des métropoles et les EPCI.
Adapter la seconde chambre  aux territoires et non le contraire

Lorsque la décentralisation aura pris toute sa place dans la constitution de territoires compétitifs à l’échelle européenne et mondiale, d’ensembles reliés par le dynamisme industriel, culturel, éducatif, lorsque l’audace aura vaincu tous les conservatismes, nous aurons alors cessé de s’interroger continuellement sur le Pourquoi des choses et en venir  directement, au Comment, c’est-à-dire à l’action, la volonté, comme nos voisins britanniques, allemands, ceux des pays nordiques, ceux des modèles que l’on veut prendre en exemple.

Denys Pouillard
Directeur de l’Observatoire de la vie politique et parlementaire

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